前１３３年のグラックス兄弟による改革以降、前４９年にカエサルがルビコン川を渡るまでの共和政末期と呼ばれる時代、古代ローマにおける国家運営の実権は、だれが握っていたのだろうか。本書は共和政ローマにおける国家運営の要といえる立法に着目し、この問題を論じる。共和政ローマでは、国家運営上重要な意思決定は、民会と呼ばれる国民の集会で投票によりおこなわれたが「法律の制定に先立って開催される、コンティオという集会で人々が示す反応こそが、法案の成否を決定づける要因となった」という通説を、本書は史料分析を通じて否定する。さらに、法案が投票を待たずに撤回された諸事例に着目し、それぞれの撤回自由を明らかにして、「法案の成否は元老院の意向によって左右される」という仮説を提示する。仮説の検証に際しては、これまでの研究がコンティオの分析に重きをおいてきたため注目されることが少なかった、立法過程の全体、つまり法案が起草・公示された後、元老院やコンティオでの議論を経て、民会で投票されるに至るまでの各段階を、分析の対象とする。